米国のテロ対策：すべての貨物用コンテナを100％検査することなど本当にできるのか？

「貨物用コンテナに核爆弾が仕掛けられているかもしれない」
というような恐怖感から、米国のテロ対策として、
米国向け海上貨物のすべてを対象に、
テロに利用されていないかどうか確認するための
Scanを、100%実施するということになっています。
貨物の100%スキャニングの実施開始は2012年からとなっています。

テロリストがコンテナに核爆弾を仕掛けるなんて、
まずあり得ないだろうと普通は思いますが、
そんなあり得そうにないシナリオであっても、
万一、あり得た場合のリスクに備えるため、
「対策は徹底したものにする」という
9・11後の米国のメンタリティーを反映した典型のような例ですが、
貨物用コンテナをすべて100%スキャニングするなんて、
本当にできるのだろうか？と思っておりましたら、
昨年末に、ジャネット・ナポリターノ米国土安全保障省長官が、
「2012年からスタートなんて無理」と釈明していました。

どうやら貨物の100%スキャニングの実行可能性に、
疑問が投げ掛けられているようです。

以下、ヘリテージ財団の報告書ですが、
貨物の100%スキャニングの問題に触れていましたので
紹介してみます。

The Cargo-Screening Clog: Why the Maritime Mandate Needs to Be Re-examined
海上貨物の審査に立ちはだかる壁：すべての貨物を100％検査するよう求めるマンデートを、なぜ見直さなければならないのか

January 13, 2010
http://www.heritage.org/Research/HomelandSecurity/bg2357.cfm
by Jena Baker McNeill and Jessica Zuckerman

Abstract: Cargo must be checked--but it is impossible to screen 11.6 million containers every year without bringing the global economy to its knees. How to avoid the paralyzing cargo clog of the Department of Homeland Security's mandate for 100 percent cargo screening? Heritage Foundation homeland security policy analysts Jena Baker McNeill and Jessica Zuckerman lay out a smart plan for risk-based screening--which can keep the country safe and prosperous at the same time.
概要：貨物検査は必要だ。が、グローバル経済を手なずけでもしなければ、毎年米国に輸送されてくる1160万個ものコンテナをチェックすることなど、到底できない。米国国土安全保障省(DHS)に100％の貨物審査（スクリーニング）の実施を求めたマンデートのせいで、物流のための機能が麻痺するという事態を避けるにはどうしたらよいのか。ヘリテージ財団の安全保障政策アナリストであるイェーナ・ベーカーとジェシカ・ズッカーマンの両氏は、米国の安全維持と経済活動の促進を両立させることができるのが、リスクベースの貨物審査であると説明する。

On January 4, 2007, Congress passed the Implementing Recommendations of the 9/11 Commission Act. Included in the bill's provisions was a mandate that the Department of Homeland Security (DHS) scan 100 percent of maritime cargo entering the United States by 2012.
米議会は2007年1月4日、9・11委員会の勧告実施法を可決した。同実施法には、米国国土安全保障省(DHS)が2012年までに、すべての米国向け海上貨物を検査（scan）するよう求めるマンデートも含まれている。

Given the fact that approximately 11.6 million cargo containers enter U.S. ports each year, this mandate could cripple the ability of the private sector to move goods on time. Avoiding this scenario will require the U.S. government to take a hard look at the efficacy of this requirement and find a workable alternative that takes into account available technologies, supply chain realities, and involves a realistic look at the threats facing the nation. This new approach should involve the following elements:
毎年、約1160万個のコンテナが米国の港で積み下ろされていることを考えると、このマンデートのおかげで、企業が時間通りに貨物を輸送できなくなるかもしれない。こうした事態を避けるためにも、米政府はマンデートが有効であるかどうか厳しい目で検証するとともに、利用可能な技術やサプライチェーンの実態を考慮に入れ、かつ、国が直面している脅威の現実的な評価を踏まえた有力な代替策を見出していく必要がある。新しいアプローチには、以下の要素が含まれるべきだ。

・A risk-based, not a blanket, approach to cargo scanning;
・Proliferation of the Container Security Initiative in which U.S. Customs and Border Protection (CBP) collaborates with foreign nations in a risk-based approach to improve security practices abroad;
・Enhancements in Customs-Trade Partnership Against Terrorism (C-TPAT) to encourage best practices for cargo security performed by the private sector;
・Expansion of the Proliferation Security Initiative (PSI) to create a multilateral, voluntary effort of nations to counter the proliferation of weapons of mass destruction without jeopardizing U.S. sovereignty;
・Continued support for the "10 Plus 2" cargo reporting requirements, which allow the CBP to obtain more knowledge about the contents of cargo in a flexible, economical manner; and
・Greater reliance on the Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade in order to build relationships with allies while increasing port and cargo security through the creation and implementation of international security standards, and facilitating trade and economic and social development.
・貨物の検査を総当りで実施するのではなく、リスクベースで行う
・他国と協力し、リスクベースのアプローチで海外での安全保障実務の向上を目指す米税関国境警備局（CBP）が進める「海上コンテナ安全対策（Container Security Initiative, CSI）」の拡大
・貨物の安全を確保する民間企業のベスト・プラクティスを促進するための「テロ行為防止のための税関産業界提携プログラム（C-TPAT）」の強化
・米国の主権を侵害しない形で、各国の自発的な取り組みにより大量破壊兵器の拡散に対抗する多国間の枠組みである「大量破壊兵器の拡散を阻止する安全保障イニシアチブ（Proliferation Security Initiative, PSI）」の拡大
・外国港での船積み前に貨物についての詳細な情報をCBPに申告することを義務付ける「10＋2」ルールの履行確保のための支援継続
・海上貨物の安全を確保するための国際的な基準を創設し、貿易と社会・経済開発を促すことを目的とした「国際貿易の安全確保及び円滑化のための基準枠組み」への依存度の増大

Cargo in the United States
米国向け海上貨物

The U.S. is highly dependent on foreign imports for a wide variety of goods from cars to cell phones, among other consumer items--and foreign nations are equally reliant on exports from the U.S. Ninety percent of these items move around the world in cargo containers.[1] This fact serves to make the United States a world leader in container traffic, with 32,000 maritime cargo containers entering U.S. ports each day for a total of 11.6 million containers a year.[2] Although 90 percent of these containers enter through the 10 highest-volume ports, there are more than three hundred ports in the U.S.[3] These realities make for a wide web of infrastructure, and a workforce that employs hundreds of　thousands.
米国は、車から携帯電話まで、ありとあらゆる分野の消費財の物品について、外国からの輸入に大きく依存している。同様に、他国も米国からの輸出品をあてにしている。輸出品の90％は、貨物専用コンテナとして世界中を移動している。このため、米国は、コンテナ輸送の分野において、主導的な役割を果たさなければならなかった。実に、一日3万2000個もの海上貨物が米国の港に運ばれてくる。年間では、1160万個の貨物が米国に運ばれてきていることになる。輸送されてきたコンテナの90％は、10ある最大容積規模の港に収容されているが、米国には他にも300以上の港がある。結果として、インフラの広範な整備と、何十万人もの働き手の雇用が必要となっている。

Maritime Domain as Target. 　Given its role in world productivity, the maritime cargo industry has long been associated with the potential for acts of terrorism--fears of which were greatly elevated after 9/11. One year before, "the Interagency Commission on Crime and Security in U.S. Seaports noted the vulnerability of U.S. seaports to terrorism."[4] Fears over such a maritime attack have largely focused on whether terrorists might place a nuclear device in a cargo container and successfully pass it across our borders through the maritime transport system.
海上貨物をターゲットとして：世界中の生産物の輸送のほとんどを担ってきた海上貨物運送業は、テロに利用される危険とも常に隣り合わせであり、9・11米国同時多発テロ以後、こうした危険に対する不安が、さらに高まっていった。1年前、港湾における犯罪と安全に関する省庁間委員会は、米国の港湾がテロリズムに対して脆弱であることについての懸念を指摘していた。特に、テロリストにより核爆弾を仕掛けられた貨物専用コンテナが、米国に輸送されてしまうのではないかという懸念が強く持たれている。

America's economy relies on the smooth movement of goods in and out of the United States-- which most often occurs by sea. Therefore, the consequences of such an attack would be enormous and could bring the supply chain to a halt. A RAND Corporation study on the efficacy of the 100 percent scanning mandate cited a Booz Allen simulation which found that a mere indicated threat of an attack on maritime cargo interests could cause $58 million in losses. An actual attack would be significantly worse and would likely have many associated casualties.
米国の経済は、米国内外のスムーズな物流（その多くが海上である）に依存している。故に、もし懸念されているように、貨物専用コンテナがテロに利用されるようなことがあれば、甚大な損害が引き起こされ、サプライチェーンが止まってしまうことになるだろう。海上貨物の100％検査の有効性について検証したランド研究所は、ブーズ・アレン・ハミルトン社が行ったシミュレーションに言及している。ブーズ・アレン・ハミルトン社のシミュレーションによると、海上貨物を利用したテロにより港湾が封鎖されることで予想される損害は、5800万ドル程度にすぎないという。だが、テロが実際に行われたら、被害はもっと大きいだろうし、多くの犠牲者を生むことにもなろう。

Experts have repeatedly argued over the "nuke in a suitcase" scenario. The nation is not exempt from the possibility of nuclear weapons reaching U.S. soil. But the probability that one would arrive through cargo is somewhat unlikely because there are simply too many risks involved for terrorists in constructing such a bomb and developing a method of getting it into a cargo container, only to later allow it to pass through the hands of security officials. Nevertheless, the maritime domain remains a vulnerable target for terrorism and is a domain worth protecting.
専門家は繰り返し、「スーツケースの中には核がある」というシナリオを強調する。確かに、核兵器が米国に送り届けられてしまうという恐れを否定することはできないだろう。しかし、貨物を利用して核兵器を米国に送り付けるという可能性は、あり得ないようにも思える。テロリストが貨物専用コンテナに爆弾などの装置を仕掛け、その貨物の通過を警備員に許可させるには、単純に多くのリスクが伴うからだ。とはいえ、海上輸送の領域は依然、脆弱であり、テロの標的になりやすく、保護することが必要だ。

Congress Abandons Risk. 　For several years, the solution to this vulnerability was for the CBP to "analyze cargo manifest information for each container to decide which to target for closer inspection [but] only a small percentage have their contents physically inspected by CBP."[5] This approach recognized that some cargo was higher risk because of its contents, origin, and other attributes, as indicated through the cargo's detailed manifest, but that not all cargo represents a threat and was instead likely to be legitimate goods moving from place to place. This process of analyzing the attributes, such as contents and origin　of the cargo container, is commonly known as cargo "screening," and represents a truly risk-based approach to cargo security.
リスクを回避しようとする議会：海上輸送の脆弱性という問題を解決すべく、CBPはここ数年間、精密検査の対象となったコンテナの積荷情報を分析してきた。しかし、CBPが貨物の中身を物理的に検査するケースは、極めて稀だった。従来のアプローチは、貨物の詳細な積荷情報に基づき、貨物の中身、積荷場所、その他の特性から判断して、極めて危険な貨物を見出す一方で、必ずしもすべての貨物が脅威なのではなく、輸送されてしかるべき物品があるとの認識に立ってきた。貨物の中身や積荷場所などの属性を分析するプロセスは、貨物「スクリーニング（審査）」として知られている手法であり、まさしく貨物の安全保障におけるリスクベースのアプローチである。

Immediately after September 11, two risk-based cargo security measures were enacted by Congress to further strengthen cargo security--the Container Security Initiative (CSI) and the Customs-Trade Partnership against Terrorism (C-TPAT). These were later followed by the "10 Plus 2" requirement.
9・11米国同時多発テロ直後、議会は二つのリスクベースの貨物安全保障策を決定した。CSIとC-TPATがそうである。その後、10+2ルールの履行を各国に求めるようになった。

Container Security Initiative. 　The Container Security Initiative was announced in January 2002. The program requires that all companies handling U.S.-bound cargo present a shipping manifest to U.S. Immigration and Customs Enforcement (ICE) and CBP officers stationed at foreign ports 24 hours before cargo departure. This manifest information is then transmitted to the U.S. National Targeting Center-Cargo (NTCC). There, full-time "targeters" and analysts at the NTCC support the anti-terrorism efforts of the CBP and assess the risk associated with the manifest cargo. In partnership with the host customs organizations, foreign-stationed CBP and ICE officers then examine the cargo deemed to be high-risk through the manifest analysis conducted by the National Targeting Center by means of either non-intrusive inspection (NII) or x-ray scans.[6] This NII and x-ray "scanning" normally occurs in a fixed location. The process is not a speedy one, which is why it has historically only been used for the high-risk cargo. A RAND study indicated that scanning itself can take up to 15 minutes per 8x8x20-foot container, and that any subsequent physical inspection could take up to four hours longer.[7] As of mid-2008, CSI was successfully screening about 86 percent of all U.S.-bound cargo at 58 foreign seaports.[8]
海上コンテナ安全対策(CSI)：CSIは2002年1月に公表された。CSIは、米国向け貨物を扱う全ての企業に対し、貨物を輸送する前に、米入国管理・税関取締局（ICE）と各国の通関地に24時間駐在しているCBPの担当者に積荷情報を提供するよう求めている。ICEとCBPに提供された情報は、ナショナル・ターゲッティング・センター貨物部門（NTCC）にも共有される。NTCCでは、危険な貨物を発見する「ターゲッター」と分析官がCBPのテロリズム対策をサポートするとともに、積荷情報が提供された貨物の危険性を評価する。通関地となる国の当局と、各国に駐在しているCBPおよびICEの担当者は連携しながら、NTCCが非接触型検査（NII）やX線スキャンを用いて実施した貨物分析を基に、危険性が高いと見なされた貨物の検査を行っている。NIIとX線による「検査」は通常、固定ロケーションで実施され、しかも、時間がかかる。それ故、従来は、危険性が高いと考えられる貨物を対象にしか実施されてこなかった。ランド研究所は、検査に費やされる時間について、8×8×20フィートの大きさのコンテナ1個につき15分かかると指摘し、その後も物理的な検査を続けたら、4時間はかかる見込みを示している。2008年半ば現在では、CSIにより、58の外国の港から輸送されたすべての米国向け貨物のうち、86％の貨物審査を実施することができたという。

The Customs-Trade Partnership Against Terrorism. 　C-TPAT was born before CSI in November 2001. What makes C-TPAT unique is that it is entirely voluntary and operates as a partnership with the international trade community. In order to become a member of C-TPAT, a company submits a profile outlining its security measures. The CBP then compares the company's security levels with the expected minimum levels of the particular sector of trade in which the company falls. Besides achieving compliance with minimum security requirements, a company must also have a strong history of compliance with all related customs laws and regulations in order to gain membership.[9] These requirements allow CBP to ensure that participating companies are implementing the highest level of security measures, thereby lowering their level of risk.
テロ行為防止のための税関産業界提携プログラム(C-TPAT)：C-TPATはCSIがスタートする前の、2001年11月から実施されている。C-TPATへの参加は完全に任意であり、その運用は、参加国と国際貿易コミュニティーとの連携という形を取っている。こうした特徴は、C-TPAT独特のものであると言えるだろう。C-TPATに参加する企業は、自社の安全保障対策の素案を提出することになっている。それ以来、CBPは、C-TPATが企業に求めている安全保障対策の水準と、これまで企業に期待されてきた、貿易の特定部門における必要最低限の安全保障対策の水準を比べるようになった。企業は、必要最低限の対策を実施することに加え、C-TPATに参加するために、関係するすべての関税法規を遵守しなければならないという、歴史的にも厳格な基準を満たす必要に迫られている。企業に対する要請が強まったことで、CBPは、C-TPATに参加する企業による最高レベルの安全保障措置の実施を確保し、リスクの発生を防いでいる。

Once a company's security has been validated and it has been granted membership, C-TPAT companies receive the benefit of facing fewer physical, NII, and x-ray inspections allowing the streamlining of sales and transport. In terms of national security, through C-TPAT, CBP is able to validate the security of these participating companies, and therefore shift its focus to other higher-risk cargo. C-TPAT also helps to institute security partnerships within the global trade community, creating shared goals of improving supply-chain security--while maintaining supply-chain efficiency. As of May 2008, there were more than 8,400 companies around the world that were C-TPAT members.[10] C-TPAT membership accounts for 96 percent of cargo traffic within the U.S., allowing CBP to verify the security of the vast majority of maritime cargo that travels throughout the country.[11]
実施している安全保障措置の有効性が評価され、C-TPATへの参加が認められた企業は、NIIやX線を用いた物理的な貨物検査が最小限に抑えられ、販売と輸出の手続きが簡素化される。国の安全保障という観点から述べると、C-TPATにより、CBPは、C-TPAT参加企業の貨物の安全を確認できるからこそ、それ以外の危険性の高い貨物への対応に集中できる。また、C-TPATは、グローバルな貿易コミュニティーにおける安全対策の協力関係を確立し、サプライチェーンにおける流通の効率性を維持しながらも、安全性も高めていくという目標の共有を促す。2008年5月現在、C-TPAT参加企業は8400以上に達している。C-TPAT参加企業が輸送する貨物は、米国内に流通している貨物の96％を占める。米国内を移動している海上貨物の大半は、CBPにより安全性が認められた貨物ということになる。

10 Plus 2. 　Additionally, cargo shippers must currently comply with "10 Plus 2"--the Importer Security Filing and Additional Carrier Requirements. "10 Plus 2" calls for importers and ocean carriers to submit 12 points of information to Customs and Border Protection. This information is to be provided 24 hours before U.S.-bound containers are loaded onto a carrier vessel. The "10" refers to the Importer Security Filing (ISF-10), the 10 data points provided by the importers, while the "2" refers to the vessel stow plans and container status messages (CSMs) provided by the carriers. This rule adds security by allowing CBP to better identify high-risk containers through analysis of these 12 additional points of data.　At the same time, the measure is of very little hindrance to the maritime cargo industry, as it calls for the reporting of information that is already routinely collected and for no new technology to be purchased and employed.
10+2ルール：さらに、貨物の船荷主は、「輸入者保安申告と貨物輸送業者の追加情報要件」、いわゆる「10+2」ルールを遵守しなければならない。「10+2」ルールの下、輸入者と海上貨物輸送業者は、12項目の貨物情報をCBPに提出しなければならない。情報の提出は、米国向け貨物が貨物船に積み込まれる24時間前に行われる。「10+2」ルールの「10」は、輸入者が申告すべき貨物の保安データ10項目のことであり（ISF-10）、「2」は、貨物輸送業者が提供する貨物船の貨物積み込み計画とコンテナの状況メッセージの2項目（CSMs）である。このルールにより、CBPは12項目のデータを分析することで、危険性の高い貨物をより発見しやすくなる。同時に、このルールは、海上輸送業界の業務の妨げになることは、ほとんどない。情報の申告は定期的だし、新たな技術を購入・採用したりする必要がないためだ。

The 2007 Mandate and SAFE Ports Act. 　Despite the success of these risk-based programs, the possibility that terrorists could obtain a nuclear device and place it in a cargo container was and is an idea that has continued to gain speed, and has led to significant policy changes.
9・11委員会の勧告実施法と港湾安全法：以上、説明してきたように、リスクベースの取り組みはうまくいっていたのだが、テロリストが核爆弾を手に入れ、それを貨物専用コンテナに仕掛けるのではないかという恐怖感はますます増大し続けていき、結果的に、劇的な政策転換までもたらすことになった。

Facing growing political pressure, Congress began to move away from the idea of a risk-based approach.　The move toward 100 percent scanning began in 2006 with the Security and Accountability for Every (SAFE) Port Act. The SAFE Port Act changed everything with the creation of the Secure Freight Initiative (SFI), a pilot program to test the implementation of 100 percent cargo scanning which would later be mandated by the Implementing Recommendations of the 9/11 Act of 2007. Instead of pre-screening cargo and then scanning and inspecting that deemed to be high-risk, 100 percent cargo scanning calls for the scanning of each and every cargo container that has passed through foreign ports to the United States.
政策転換を求める政治的圧力も高まっていき、議会は、リスクベースのアプローチでは不十分だと考え始めるようになった。2006年には港湾安全法が成立し、貨物の100％検査という考え方を取り始めるようになった。港湾安全法の成立により、これまでのすべての取り組みが、貨物の安全管理強化のためのイニシアチブ（Security Freight Initiative, SFI）というアプローチに変わっていき、貨物の100％検査が可能かどうかを確かめる試験的プログラムを実施。試験的プログラムの結果を踏まえ、9・11委員会の勧告実施法のマンデートとして、貨物の100％検査が盛り込まれることとなった。これまでは、あらかじめ審査され、危険性が高いと見なされた貨物が、精査・検査されるという形を取っていたが、貨物を100％検査するという考え方の場合、外国の港から米国へと輸送される貨物専用コンテナの一個一個を検査するよう要請されることになる。

The Secure Freight Initiative pilot operates at five ports with full implementation at three, Port Qasim, Pakistan; Puerto Cortés, Honduras; and Southampton, United Kingdom, and limited implementation at two, Busan, Korea, and Salah, Oman. The highest volume of U.S. cargo containers handled at any full-implementation port, however, was only 77,707 containers in 2006 at Puerto Cortés, a mere fraction of the volume seen yearly in the U.S. With the Secure Freight Initiative pilot occurring only at such low-volume ports, the true challenges to 100 percent scanning in the high-volume global environment have yet to been seen.
SFIの試験的プログラムは5つの港で行われ、パキスタンのカシム港、ホンジュラスのプエトロ・コルテス港、英国のサウサンプトン港の三つの港では、プログラムを完全に実施。韓国のプサン港、オマーンのサラーラ港の二港では、限定的にプログラムが行われた。プログラムが完全に実施された港の中でも、米国向け貨物専用コンテナを最も多く扱っていたのはプエトロ・コルテス港で、その数は7万7707個だった（2006年）。が、これは、米国に年間送られてくる海上貨物の総数からすると、極めてわずかな数でしかない。SFIの試験的プログラムは、米国向け貨物を、それほど多くは扱っていない港で実施されたのであって、大量の貨物を処理しなければならない環境の中で、貨物の100％検査が本当に可能なのかかどうかは、未だに実証できていない。

While the SFI showed that 100 percent screening could be effective in low volume, "high-risk" ports, such as Qasim, Pakistan, such screening proved to be riddled with numerous logistical issues at higher-volume ports, such as Hong Kong and Singapore.[12] Nevertheless, one year later, in 2007 before final results of the pilot were even assessed, Congress stipulated that 100 percent cargo scanning become fully implemented at all 700 foreign ports handling U.S.-bound cargo within five years.
SFIの試験的プログラムにより、パキスタンのカシム港のような、米国向け貨物をそれほど多く扱っているわけではないが、「危険性の高い」港では、貨物の100％審査は有効であることを証明した。半面、香港やシンガポールなど、米国向け貨物を大量に扱っている港では、貨物の100％審査は、輸送態勢上の問題から、好ましくないということが明らかになっている。にもかかわらず、一年後、つまり、SFIの試験的プログラムの結果に対する最終的な評価が出る前の2007年だが、議会は、米国向け貨物を扱っている外国の700の港すべてで、過去5年間、貨物の100％検査が完全に実施されたと明記してしまったのだ。

The Problem with 100 Percent Scanning. 　The 100 percent scanning mandate was met with immediate opposition from the private sector, which faced daunting financial obligations and logistical hurdles. Since 2007, the landscape has remained the same, and limited progress has been made toward the 100 percent screening mandate. Secretary of Homeland Security Janet Napolitano stated in recent testimony before the Senate Commerce Committee that the mandate has proven problematic and that DHS would be unlikely to meet the 2012 deadline. Furthermore, Members of Congress, such as Senators Joe Lieberman (I-CT) and Susan Collins (R-ME), also continue to question the efficacy of this mandate. The reasons for this backlash are many.
貨物の100％検査における問題点：貨物の100％検査を求めるマンデートに対して、企業は即座に反発した。企業にとっては、お金もかかるし、スムーズな物流を妨げることにもなりかねないからだ。2007年になっても状況は変わらず、貨物の100％検査実現に向けた歩みは、遅々として進んでいない。DHSのジェネット・ナポリターノ長官は先日、上院商業委員会で、マンデートを履行するには問題が多く、期限となっている2012年までに、貨物の100％検査の実施を実現させるのは、無理かもしれないと証言した。また、ジョー・リーバーマン（無所属・コネチカット州）とスーザン・コリンズ（共和党・メイン州）の両上院議員も、マンデートの実効性に疑問を投げ掛け続けている。マンデートに反対する理由は、実にたくさんある。

Logistics, Technology, and Infrastructure. 　At a fundamental level, the technology necessary to truly scan 100 percent of the maritime cargo entering the United States is not currently available. The problem is one of scale. While the basic technology exists, the expanded technology necessary for performing this function on such a broad scale does not. At the seven ports where the Secure Freight Initiative pilot was implemented, the scanning technology itself repeatedly proved to be problematic.
運搬態勢と技術、インフラの問題：第一に、米国向け海上貨物を100％完全に検査するための技術が、今のところ実用可能な次元に達していない。まず、技術が実用可能な範囲の問題がある、貨物の100％検査を実施するための基本的な技術はあるものの、その技術が広範囲に利用されているわけではない。SFIを試験的に実施している７つの港では、検査のための技術自体に問題があることが、たびたび実証されている。

First, the mere placement of scanners proved a logistical problem as many ports were not built with a natural bottleneck through which all cargo passes. Transshipments only further exacerbated this problem, as cargo that passes through these ports only as an intermediary stop often does not follow the same path as other cargo. Once the technology was installed, it encountered multiple problems, such as incompatibility with previous technologies, frequent outages due to weather, and the fact that many ports do not have sufficient communication infrastructure to transmit electronic data to the NTCC.
そもそも光学読取装置をどこに置くのかという問題がある。貨物が運搬される隘路が港になっているというわけではないのだ。貨物の積み替えが、さらに事を複雑にしている。積み替えのための中継地にあった貨物が、他の貨物とは別の輸送路を通過するということもしばしばあるのだ。技術を導入したとしても、多くの問題に見舞われることになる。既存の技術との非互換性の問題や、天候により停電することもある。また、NTCCに電子データを送るためのコミュニケーション・インフラを整えている港も少ないという実態も看過できない。

Cost was also a major problem inherent in the mandate. A single x-ray scanner, the most common technology used for cargo screening, has a price tag of $4.5 million, plus an estimated annual operating cost of $200,000, not to mention the cost of the personnel required to run the equipment and examine the results at roughly $600,000 per year.[13]
費用の問題も、マンデートを履行する上での大きな障害だ。貨物検査に必須の技術であるＸ線スキャナーを設置するだけでも、450万ドルの費用がかかる。さらに、年の運用コストに20万ドル必要となる。技術を運用する上で必要な人件費は含まれていないが、人件費も含めてざっと見積もると、運用コストは、一年で60万ドルほどになると見ておいていいだろう。

No Additional Security. 　High-risk cargo is designated as such based on such factors as questionable or suspicious information on ship manifests--including in large part whether the cargo originated from a reliable partner country which is far less likely to smuggle hazardous material into the U.S. This does not mean that terrorists would not find a way around this risk-based approach--but if continually calibrated to represent an accurate picture of risks facing the nation--this approach could be quite successful.
追加の保安措置はない：ほとんどの場合、積荷目録から読み取れる懸念情報に基づいて、危険性の高い貨物が指定される。懸念情報とは、例えば、貨物が米国に危険物を持ち込むことのない、信頼できる国から輸送されているかどうかなどだ。テロリストが、こうしたリスクベースの取り組みの裏をかくということもあり得なくはない。が、米国が直面しているリスクを正確に把握した場合、現行のアプローチでうまくいくと言えるのである。

The current mandate, however, confuses the public into thinking that 100 percent scanning will equal 100 percent security. The reality is that no scanning system will ever be perfect. And for all the attempts to predict what terrorists might do next, the fact is that they are creative and their plans are continually evolving. It simply is not feasible to child-proof the maritime domain.
ところが、マンデートの要請は、100％の検査こそ100％の安全確保につながるという誤解を与えかねないものになっている。完璧な検査システムなど、あり得ないというのが現実である。テロリストは次に何をしてくるのかと予測ばかりしているせいか、想像ばかりが膨らみ、常に進化したアプローチを求めようとする。まるで子どもを危険から守るかのような海上輸送における安全確保策は、率直に言って、現実的ではない。

In fact, it is much more likely that a false sense of security will be created, based on the idea that 100 percent scanning can catch all threats. Error is bound to happen, especially when the amount of data analysts at the NTCC are given to examine is exponentially increased. Making policy on the idea of perfection is destined to fail and could well place the country in the same position it was on September 11, 2001. The U.S. needs to be flexible enough to respond to threats while not creating a stovepipe mentality around pre-determined threat scenarios.
実際、脅威の存在すべてを見極めることができるのが、100％の貨物検査だとする「誤った安全保障意識」が醸成されているように思える。特にNTCCの分析官に寄せられるデータは急増しており、過ちを起こしかねない状況だ。完璧を前提とした政策は失敗するのが常だ。米国は、9・11米国同時多発テロが起きた当時と同じ立ち位置にいるということになってしまう。演繹的に脅威のシナリオを描き、ストーブの煙突のような心理に陥るのではなく、米国は柔軟に対する必要がある。

Clogs the Supply Chain. 　The supply chain and global economy rely on the ability to move goods to where they are needed quickly and efficiently. The RAND Corporation has estimated that the 100 percent scanning mandate would cause, on average, a five-and-a-half hour delay per container;[14] and the World Customs Organization (WCO) estimates that the economic effects on the United States would be around $500 billion in total profit loss.[15] The worst scenario is that this mandate could lead to "buy European" behavior in which companies simply stop shipping goods to America and instead do business with countries that have more expedited supply chains.
サプライチェーンに対する障害：サプライチェーンとグローバル経済の拠り所は、必要な場所に素早く、かつ効率よく物を送り届ける能力にある。ランド研究所によると、貨物の100％検査を求めるマンデートを履行した場合、一つのコンテナの運搬につき、平均で5～15時間の遅れが出るという。また、世界関税機関（WCO）は、マンデートの履行が、米国に総額で5000億ドルの損失をもたらすことになると見積もっている。最悪のシナリオは、マンデートの履行で米国への海上輸送がストップしてしまうことで、企業が米国ではなく他国でビジネスチャンスを追求し始め、「ヨーロッパ製品を買え」といったような行動心理につながりかねないことだ。

Damaged Relationships with U.S. Allies. 　At a basic level, the 100 percent cargo scanning measure gives American allies the impression that the U.S. cannot trust them to adequately perform security screening and that they are not a true partner in global commerce. Perhaps more alarming, however, is that not allowing goods into America unless they have been scanned has caused America's allies to view this measure as protectionist and a barrier to trade. Previously, the United States had encouraged its friends abroad to adopt voluntary security practices based on risk; so this mandate is seen as an about-face on policy--to the great frustration of U.S. allies. The worldwide, commonly accepted practice is to adopt a risk-based method of cargo screening--standards recommended by the WCO. The WCO's Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade describes best practices for cargo security and many nations have adopted these recommendations. However, the U.S. has reversed course with this new mandate, hindering progress to adoption of the WCO standards by all partners.
同盟国との関係が悪くなることへの懸念：100％の貨物検査を実施するということは、米国が、同盟国により実施されている貨物の安全を確保するための貨物審査を信頼しておらず、結局のところ、同盟国をグローバル経済の真のパートナーとして認めていないという印象を、同盟国に持たせてしまいかねない。警告を兼ねてさらに言うなら、検査が終わるまで貨物を入れないということになれば、米国は貿易障壁を高くし、保護主義に走っていると見られてしまう。そもそも米国は、同盟国に対し、リスクを回避するための自発的な措置を実施するよう求めてきた。が、100%の貨物検査を求めるマンデートは、米国が180度方針転換をしたのではないかと思われ、同盟国に大きな不満を持たせることになるだろう。世界的に受け入れられてきたのは、WCOが進める基準に基づく、リスクベースの貨物審査である。WCOの「国際貿易の安全確保及び円滑化のための基準枠組み」は貨物の安全を確保するためのベスト・プラクティスを明記しており、多くの国がこの基準を採用している。しかし、米国は、新たなマンデートを持ち出し、従来のやり方をひっくり返そうとしている。結果として、すべての同盟国によるWCOの基準受け入れの実現に向けた進展を、妨げてしまうことにはならないか。

U.S. security cannot come at the cost of economic prosperity; the two must instead be intertwined. U.S. trade and security relationships with our allies must recognize that we must treat our allies as partners in order to create willingness among them to work towards international cargo security and ensure that such measures do not have negative effects on trade and the economy.
米国の安全は、経済的な繁栄を犠牲にして確保できるものではない。安全保障と経済発展は、密接に結び付いているのである。同盟国は、国際的な貨物の安全保障のために協力してくれるパートナーであり、かつ、そのための具体的な措置は、貿易と経済にマイナスの効果を与えるものであってはならないということを、米国は認識すべきである。

A New Way Forward for Cargo Security
貨物の安全保障に向けた新たな道

Instead of focusing on this highly unworkable mandate, Congress and DHS should re-examine the mandate, looking for a workable alternative that achieves security goals without disrupting the supply chain. A new approach should include the following elements:
100％の貨物検査という極めて非現実的なマンデートにこだわるのではなく、議会とDHSはマンデートを見直し、サプライチェーンを妨げない方法で、安全保障上の目的を果たすことができる現実的な代替策を探るべきだ。新しいアプローチには、以下の要素が含まれるべきである。

Rethink the 100 Percent Cargo Scanning Mandate. 　Congress and DHS need to take a realistic look at the efficacy of the 100 percent cargo scanning mandate. A first step might be to commission a Government Accountability Office study over the next year on whether this mandate is the best means by which to ensure the safety of cargo entering the United States.
100％の貨物検査を求めるマンデートの見直し：議会とDHSは、100％の貨物検査を求めるマンデートの有効性を、現実的な視点で見直すべきだ。まずは、このマンデートが米国向けの貨物の安全を確保するための最善策なのかどうか、来年、会計検査院に調査を依頼してはどうか。

Further Develop the Container Security Initiative. 　The Container Security Initiative is an integral piece of an effective cargo security strategy because it takes into account supply-chain and infrastructure realities. CSI is risk-based, meaning that resources are dedicated to the cargo that is most likely to be a real threat to Americans, as determined by manifest analysis, instead of spreading scarce resources across the entire maritime cargo domain. DHS should strengthen this program and ensure its continuance, placing it at the forefront of cargo security strategy--expanding to additional ports and clearly communicating expectations to the maritime shipping industry.
CSIのさらなる拡充：CSIは、サプライチェーンとインフラの現状を考慮に入れた、効果的な貨物の安全対策として不可欠なものだ。CSIは、積荷情報を分析した結果、米国にとって本当に危険であると見なされた貨物を対象としているという意味で、リスクベースのアプローチであり、どれが危険なのか分からないが、海上貨物の全体を闇雲に扱うというやり方とは違う。DHSはCSIを引き続き継続していくとともに、その取り組みを強化し、CSIを実施する港や海上輸送産業を増やしていくことで、貨物の安全確保戦略の中心に位置付けていくべきだ。

Enhance C-TPAT. 　This initiative identifies companies that employ best practices in their security measures. By taking the focus off companies that are already taking the right kinds of security measures, the U.S. can devote precious resources to tackling those that do not. C-TPAT puts the private sector in the driving seat. In order to strengthen the program, DHS should continue to increase validation of required security measures among participating partners to ensure that they are taking the right steps towards the security of the maritime cargo.
C-TPATの強化：C-TPATは、貨物の安全確保に向けたベスト・プラクティスを採用している企業を認定する取り組みだ。貨物の安全をきちんと確保している企業を識別することで、米国は、そうではない企業に集中的に対策を講じることができる。また、C-TPATは、企業の取り組みを重視している。DHSは、海上貨物の安全確保に向けた適切な措置の実施を確保するためにも、C-TPAT参加国に求められる安全対策の認証を増やしていくべきだ。

Expand the Proliferation Security Initiative. 　This voluntary multilateral effort of some 90 countries protects U.S. sovereignty while implementing proper interdiction efforts around the globe. The U.S. should encourage other countries to join in this effort and expand PSI while preserving the unique sovereignty-based attributes of the program in which participating nations are able to meet levels of security through their own existing policies rather than internationally proscribed measures. PSI helps to prevent a suitcase-nuke scenario by ensuring that multiple nations, from all points in the supply chain, are seeking to prevent it from ever getting in the wrong hands.
PSIの拡大：PSIは90カ国ほどが参加する多国間の枠組みで行われている自発的な取り組みで、米国の主権を侵害することなく、世界中で大量破壊兵器の拡散を阻止する活動を展開している。国際的に禁止されている手段に走ることなく、既存の対策を実施することで安全を確保するという主権ベースのアプローチであるPSIを拡大していくためにも、米国はPSI非参加国に参加を働き掛けていくべきだ。PSIが拡大されれば、大量破壊兵器が悪の手に渡らぬよう、サプライチェーンのほとんどのポイントで各国が安全対策を実施することになり、「スーツケースの中には核がある」というシナリオを防ぐことができるだろう。

Keep 10 Plus 2. 　10 Plus 2 is a flexible alternative to 100 percent scanning because it simply requires the private sector to submit importer, vessel, and container information to Customs and Border Protection for review before the vessel arrives in the United States. While any regulatory scheme does impose some burden, especially on smaller private-sector participants, 10 Plus 2 allows the CBP to focus screening efforts by making more informed choices about what cargo deserves further inspection. DHS, for its part, should move forward with implementing a 10 Plus 2 final rule and continue to work with the private sector to ensure that 10 Plus 2 remains responsive and able to adapt to private sector realities and the evolving risk to the cargo domain.
10+2ルールの維持：10+2ルールは100％の貨物検査に替わる柔軟な代替策といえる。このルールの要請はシンプルで、企業は、貨物が米国に輸送される前に、CBPに輸入業者と貨物を運ぶ船、コンテナの内容についてなどの情報を提供するというものにすぎない。輸出規制スキームは、特に中小企業にとって、負担を課すことになるのが常だが、10+2ルールの場合は、貨物検査が必要かどうかの判断材料となる情報を提供できるよう、企業が貨物審査を行っているかどうかCBPに確認できるようにするというものである。DHSは、10+2ルールの最終規則の実施に向けて前向きに取り組み、企業と協力しながら、貨物の安全を脅かすリスクに企業が対応できるよう、10+2ルールの履行を確保していくべきである。

Rely on the Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade. 　This framework recognizes that many of our allies already have proper security measures in place at their ports. By giving acknowledgment to these trusted ports, the framework promotes both security and international partnerships. The U.S. should return to its past as a leader in risk-based cargo practices. U.S. programs such as C-TPAT and CSI can be great examples of the success of these types of programs. The Framework recognizes that the global supply chain needs to work on security concerns and remains useful as a neutral, non-U.S.-led means of proliferating proper cargo practices.
「国際貿易の安全確保及び円滑化のための基準枠組み」に準拠し、グローバルな貿易を促進：この基準枠組みは、同盟国のほとんどが自国の港で、適切な安全保障策をすでに実施しているということを確認させるものである。信頼できる港がどこであるか確認できることで、国際的な協力関係と安全保障の双方を促進させることができる。米国は、リスクベースの貨物の安全保障策を進める上で、主導的な役割を果たしていた過去に立ち返るべきだ。C-TPATやCSIは、米国が進めてきた貨物の安全保障策の誇るべき成功例であったはずだ。基準枠組に準拠することで、グローバルなサプライチェーンは、安全保障上の懸念と切り離せない関係であることが確認できる。また、基準枠組みへの準拠は、適切な貨物の安全対策を広めていく上での、米国主導型ではない、中立的な手段としても有用だ。

Recognize That Staying Informed Is a Work in Progress. 　As the principal oversight authority over DHS, Congress needs to continually educate itself about the security risks facing the nation. The mentality that the U.S. should create massive, economy-killing legislation to address each and every potential threat just simply is a poor approach to homeland security. Assessing "risk" requires a measure of "threat and the intent, capabilities, resources, and activities of possible threat actors" as well as "our vulnerability to the threat" and the "consequences if that threat materializes."[16] Congress should ensure that sound risk-management principles are interwoven into any homeland security legislation.
DHSを監視する機関では議会は、米国が直面する安全保障上の脅威について、引き続きよく学ぶべきである。すべての潜在的脅威に対応できる大袈裟な構想を実現するため、経済殺しの立法をすべきだとする米国の心理は、本土防衛のためとはいえ、稚拙なアプローチであるといわざるを得ない。「リスク」の評価には、「脅威や意図、蓋然性、資源、そして脅威を生み出すアクターの活動」などの評価が求められると同時に、「脅威への脆弱性」や「脅威が具体化した場合の帰結」も判断する必要がある。議会は、本土防衛のための立法と密接に関連した、リスク管理のための適切な原則を確立しなければならない。

Getting cargo security right is so important because getting it wrong would jeopardize the very framework that supports the global economy. Real security means choosing policies that not only keep Americans safe, but also keep them free and prosperous. The 100 percent scanning mandate does none of these well.
貨物の安全を確保するための舵を、うまく取ることが重要だ。もし舵を取り違えれば、グローバル経済を支える枠組みを破綻させかねないからだ。真の安全保障とは、米国の安全だけ確保できればいいというものではなく、自由と繁栄も同時に維持していける政策を選択することを意味する。100％の貨物検査は、安全、自由、そして繁栄のいずれも、維持することができないだろう。（了）

Jena Baker McNeill is Policy Analyst for Homeland Security in the Douglas and Sarah Allison Center for Foreign Policy Studies, a division of the Kathryn and Shelby Cullom Davis Institute for International Studies, at The Heritage Foundation. Jessica Zuckerman is a Research Assistant in the Allison Center. The authors would like to thank intern Kathleen Someah for her assistance.

[1]Susan E. Martonosi, David S. Ortiz and Henry H. Willis, "Evaluating the Viability of 100 Per Cent Container Inspection at America's Ports," The RAND Corporation, 2005, at http://www.rand.org/pubs/reprints/RP1220/ (December 21, 2009).
[2]U.S. Customs and Border Protection, "Fact Sheet: When was the Container Initiative Developed and Why?" U.S. Department of Homeland Security, October 2, 2007, at http://www.cbp.gov/linkhandler/cgov/trade/cargo_security/csi/csi_fact_sheet.ctt/csi_fact_sheet.doc (December 21, 2009).
[3]U.S. Department of Transportation, Research and Innovative Technology Administration, Bureau of Transportation Statistics, "Maritime Trade and Transportation 2007," 2008, at http://www.bts.gov/publications/maritime_trade_and_transportation/2007/pdf/entire.pdf (November 20, 2009), and U.S. Department of Transportation, Maritime Administration, Ports, at http://www.marad.dot.gov/ports_landing_page/ports_landing_page.htm (November 20, 2009).
[4]John F. Frittelli, "Maritime Security: Overview of the Issues," Congressional Research Service Report for Congress RS20179, December 5, 2003.
[5]John F. Frittelli, "Port and Maritime Security: Background and Issues for Congress," Congressional Research Service Report to Congress RL31733, May 27, 2005.
[6]U.S. Customs and Border Protection, "How Cargo Flows Safely to the U.S.," U.S. Department of Homeland Security, September 28, 2007, at http://www.cbp.gov/linkhandler/cgov/trade/cargo_security/cargo_control/cargo_flow_map.ctt/cargo_flow_map.pdf (December 21, 2009).
[7]Martonosi, Ortiz, and Willis, "Evaluating the Viability of 100 Per Cent Container Inspection at America's Ports," p. 226.
[8]U.S. Government Accountability Office, "Supply Chain Security: Challenges to Scanning 100 Percent of U.S.-Bound Cargo Containers," GAO 08-533T, June 12, 2008, at http://www.gao.gov/new.items/d08533t.pdf (December 21, 2009).
[9]Ibid.
[10]Ibid.
[11]U.S. Department of Homeland Security, Customs and Border Protection, "Securing the Global Supply Chain: Customs-Trade Partnership Against Terrorism (C-TPAT) Strategic Plan," November 2004, at http://www.cbp.gov/linkhandler/cgov/trade/cargo_security/ctpat/what_ctpat/ctpat_strategicplan.ctt/ctpat_strategicplan.pdf (December 23, 2009).
[12]James Jay Carafano, "Scanning for Common Sense: Congressional Container Security Mandate Questioned," Heritage Foundation WebMemo No. 1955, June 13, 2008, at http://www.heritage.org/Research/HomelandSecurity/wm1955.cfm.
[13]Martonosi, Ortiz, Willis, "Evaluating the Viability of 100 Per Cent Container Inspection at America's Ports," p. 226.
[14]Christopher Battle, "Security Theater: Absurdist Drama on Capitol Hill," National Review Online, July 27, 2007, at http://article.nationalreview.com/?q=OTA0NWI2YWQzZTk1NjViOTkxMDk1ZjhiZTdjZTgxNmI (December 23, 2009).
[15]Frédéric Carluer, "Global Logistic Chain Security: Economic Impacts of the US 100% Container Scanning Law," University of Le Havre study commissioned by the World Customs Organization (WCO), June 2008, at http://www.wcoomd.org/files/2.%20Event%20files/PDFs/Scanning/Study%20Summary%20EN.pdf (December 23, 2009).
[16]The Honorable Janet Napolitano, Secretary, United States Department of Homeland Security, Testimony on "Transportation Security Challenges Post 9-11" before the United States Senate Committee on Commerce, Science and Transportation" December 2, 2009.